而那个时候北京政.府，自身也正陷入诸多难题之中，首先的问题是国会。
众所周知，民主共和体制的本旨在于对权力的相互制约。
民主共和体制，是建立在对封建专制否定的基础上。英国学者洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。法国学者孟德斯鸠在此基础上提出“三权分立”理论，主张通过法律规定，将立法、行政和司法三种国家权力，分别交给三个不同的国家机关管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。
三权分立并非是唯一一种权力相互制约的制度，但它所体现的，设立权力制衡系统，防止任何一种职权受到滥用的原则，表达了民主共和制度的真谛。
一个民主共和体制的国家只有总统而没有国会，这和封建专制和独裁有什么区别呢？由于皖系一手制造的安福国会已经宣布停会，无论在法理还是在事实上，北京政.府都迫切地需要有一个国会。广州虽然有一个国会，可是广州的国会是不承认北京政.府的。
明白人总是有的，于是，北京政.府便通令各省根据旧选举法进行国会的改选。
应该说，这手法还是很高明的。一方面，选出了新国会，广州的国会就应该失去了存在的合法性。另一方面，南方的“护法”护的就是旧约法，根据旧选举法进行国会的选举，南方的护法也似乎是出师无名了。
在北京政.府看来，由此便可达成南北和平统一的目的。
但是，南方强调其护法的目的是恢复旧国会，并不是用旧选举法选举新国会，对北京政.府的国会重新选举，根本不予理会。
不只是南方，皖系的封疆大吏浙江督军卢永祥也反对改选国会，其他北方各省也不热心支持这个选举。
结果，重新选举国会的举措，不但不能得到南方的支持，甚至连北方的内部也无法协调。这便使得这个在民主共和旗帜下的政权，一直处于没有国会的状态中。
没有国会自然不行，但国会的事终可以放一放，对北京政.府，最紧迫的是没钱。用老百姓的话说，没啥别没钱，北京政.府没的正是钱。
北京政.府多少年来就是靠借债度日，特别是借外债。谁的钱都不是大风刮来的，借钱首先得有抵押。这些年来，押铁路、押关税、押矿、押盐，该押的差不多都押了，再借外债好像没什么可押的了。就算有抵押，政.府不靠谱也没人敢借给钱，一个处于分裂和动乱中的政.府，谁信得过？把钱借给你，换个政.府不承认了，借的钱不就打水漂了。借钱是一种投资，投资讲求回报，别说回报，本都回不来，这样赔本的事哪个外国银行肯干！
穷并不只是徐世昌和靳云鹏内阁这届政.府，可以说北京政.府一直是穷的，晚清政.府就更不用说了，穷得卖官。不过在徐、靳时代和以前的政.府不同的是，以前不管怎么说，还能借到钱，到了他们这里告贷无门了。
这一时期，北京和全国各地到处闹穷。军费积欠了八九个月，各省都有规模不同的兵变，而各省的军政负责人，也都为了财政问题而伤透脑筋，向北京催款的电报似雪片一样飞来。
民国十年一月，张宗昌所属暂编第一师在赣西兵变，给江西人民带来的是一场浩劫，陈光远派兵强行将这个师解散。
湖北的宜昌和沙市也发生兵变，烧杀焚掠无所不为，且侵扰到外国商店，引起了外交团的严重干涉。还有保定，本来是直系的大本营，驻军廿三师是直系所属最精锐的部队之一，也因欠饷而引起了兵变。
各省军人纷纷在自己辖区内截留国税，或其他款项。如王占元在湖北擅自发行地方公债，李厚基在福建滥发省库券，冯玉祥在信阳扣留京汉路款等。
北京城内，参谋、陆军、海军等都组织了“索薪团”，他们纷纷发表通电，请求救助饥寒。将军府的将军们也请求给资遣散。其他公务员更是一片哀泣，一时北京各部有“灾官”之称。北京的教职员也组成了“同盟罢工”，大专八校学生则掀起了“读书运动”。
屋漏更遭连夜雨，民国十年二月四日，外蒙第二次宣布独立。在外蒙驻军的褚其祥旅、高在田团突围退出库仑。
北京政.府希望张作霖派兵“援库”，张作霖表示因为积欠军饷而不肯出兵。后来北京方面拼凑了一笔军饷拨给张，钱到手后张还是按兵不动。
造成民国政.府“穷”的原因很多，但最主要的谁都能看清，是军费开支太大。因此，自袁世凯去世后的北京政.府，每一个当政者都强调“裁兵”，可没有一个办得到。
靳云鹏说在他的任内做到了“裁兵”，还举出实际数目，如边防军、西北防边军、第十一、十五两师以及张敬尧、吴光新、张宗昌等军队，合计裁撤达二十万人。这倒是事实，只是，这些军队都是在战场上被打散或战败、闹兵变被裁的军队，并非有计划的裁军。而另一方面，战胜一方所扩充的，大大地超过了战败被裁的。实际情况是，全国军队的数量是越裁越多。
靳云鹏的裁兵计划是：各省按现有兵额一律裁减二成。全国兵额规定为卅九个师、十个旅。靳写信给曹张二人，征求两位“东家”的意见。他甚至表示他自己的去留决定在这件裁兵工作上，如果裁兵不能成功，他便将挂冠。
直系的曹锟、奉系的张作霖两位巨头，对裁兵问题都不正面发表意见。
曹锟方面说：如果东三省办得到，直隶也可以办到。
张作霖则说：如果先发清欠饷，东三省当然办得到。
而张的条件，正是北京政.府无法做到的。其实，就算北京政.府能办到，处于扩张期的奉系也是不会裁军的。
江苏督军李纯突然死去，王占元竟成为南北之间一个大红人。湖北地处南北的要冲，他和湖南的赵恒惕、四川的刘湘都很融洽，川湘都有依赖湖北的地方。
这段时间，鄂督王占元不时向北京政.府报告他的善邻政策的成就。诸如拉拢某人已获成功，某省不久即可取消自治，与四川湖南互不侵犯等等。
北京政.府正在殷切地盼望全国统一，以便早日向外国借款，所以王占元这些消息是最受欢迎的。
很快发表王占元为“壮威上将军”和“两湖巡阅使”，使他继李纯之后俨然成为长江三督的领袖。
靳云鹏邀请曹锟、张作霖到天津开会，王占元于是而变成了第三名被邀请的巨头。
四月十五日张作霖到了天津，十六日曹锟也赶到，靳云鹏于十八日赶到天津。王占元则因河南发生战事，京汉路中阻，没有及时赶到。
张作霖这次入关，随员中有袁金镐、金梁、商衍瀛、谈国桓一批复辟派。到了天津又去张园晋见废帝溥仪，加上他正竭力推荐张勋东山再起，还有逊清端王载漪也在北京出现，这些事连贯起来，北京城内外都说张作霖将继辫帅复辟。
张作霖听到这个谣言，赶紧发出通电予以否认。
直奉两系为了对付皖系联合了起来，皖系倒了以后，直奉两系便开始闹矛盾，尤其表现在抢地盘上。比如抢江苏，李纯死后，张作霖竭力保荐他的儿女亲家张勋为苏皖赣巡阅使，长江本属直系势力范围，当然不肯让出。
直奉两系最短兵相接的是特赦安福系政治犯问题。张作霖为了收拢皖系和安福系的残余势力。首先保释了段芝贵，直系大为不满
但是，曹锟、张作霖二人都很会做戏，特别是关外王。两巨头会晤时，张拉着曹的手“三哥”叫得特别的亲，都说这关外人认亲，看张的样子，真有个亲戚样。
两个人说了几句客套话后，张就说起了吴佩孚的不是，说他看人准，一眼就能看出吴是个野心很大的人。这是个无利不起早的人，明显是一有机会就挑拨曹吴关系。
曹锟不为所动，言道；“佩孚没有什么野心，他不愿意待在京畿，就是最好的证明。这次我来时，他建议他的第三师退驻洛阳，奉军退回关外，大家均不干涉国政，说他保证能做到。“
张听了后很不高兴：“三哥，子玉今天一个建议，明天一个主张，太出风头了。”又说：“三哥，你是顾亲戚呢？还是顾部下呢？”见曹锟不悦，连忙又把话拉回：“我是拥护你的，只要你不偏心。”
四月二十五日王占元到天津，北洋巨头会议就在这一天开始，这次会议被称四巨头会议。
这次会议和以前的督军团会议不同，督军团会议是军人们向北京政.府示威或是唱对台戏，这次会议主角曹锟和张作霖，是事实上的北京政.府的新主人。什么事怎么干、能不能干，取决于这两个人能有个统一的意见。王占元不过是个陪衬，无足轻重。
会议地点在天津曹家花园。发言最多的是张作霖。他主张帮助桂系对付孙中山。又建议任命张勋为苏、皖、赣巡阅使，理由是张勋的旧部安武军尚有二万人在江苏、安徽两省，张勋可统率这支武装去“讨伐”南方。
曹锟不便正面反对，马上提出“援库”问题，认为外蒙古问题应先解决，建议派张勋为“援库总司令”。张作霖则马上表示反对。
其实，曹锟一眼看出张作霖是想把奉派的势力扩展到长江，长江是直系的势力范围，自然要竭力抵制。
正式会谈是四月二十七日、二十八日两天。
二十七日决定由北方军人联名发出通电谴责孙中山，列名的是：曹锟，张作霖、王占元、陆荣廷、谭浩明、陈光远、卢永祥、齐燮元、田中玉、赵倜、张文生、李厚基、阎锡山、孙烈臣、吴俊升、蔡成勋、杨增新、陈树藩、姜桂题、张景惠、马福祥、吴佩孚、何丰林、各省省长也被拉入。这个电报斥责广东选举总统，破坏统一。
电文中没有提到“讨伐”。
事后，卢永祥、李厚基、何丰林都宣称事前不知，亦未同意列名。
会议的气氛一直不错，可以说是在很友好的氛围中进行。只是当巨头会议讨论到钱的时，气氛就变得紧张了。人们常说“谈钱伤感情”，看来真有道理。